Zensus

Die Gebäude- und Wohnungszählung 2021 in Hessen

Lesedauer: 9 Minuten

Wie die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl oder die Haushaltestichprobe so ist auch die Gebäude- und Wohnungszählung (GWZ) ein wesentliches Element des Zensus 2021. Bei der GWZ handelt es sich um eine Erhebung, die der Erfassung von Gebäuden mit Wohnraum, Wohnungen und bewohnten Unterkünften dient. Anders als beispielsweise die Befragung von Haushalten, wird die GWZ jedoch nicht als Stichprobe, sondern im Rahmen einer bundesweiten Vollerhebung durchgeführt. Hierbei werden Eigentümerinnen und Eigentümer sowie Verwalterinnen und Verwalter von Wohnraum befragt. Der nachfolgende Beitrag beleuchtet insbesondere den Zweck sowie den Ablauf der GWZ und richtet dabei auch den Blick auf die unterschiedlichen Akteure, die an dieser Erhebung beteiligt sind.

Von Alexander Richter, Hessisches Statistisches Landesamt

Was ist die Gebäude- und Wohnungszählung?

Die GWZ liefert eine detaillierte Bestandsaufnahme von Wohnraum. Erst durch sie werden flächendeckend kleinräumige Ergebnisse zur Verfügung gestellt, die eine wichtige Basis für wohnungspolitische Entscheidungen bei Bund, Ländern und Kommunen darstellen. Darüber hinaus dienen die Ergebnisse der GWZ aber auch der Fortschreibung von Statistiken zum Gebäude- und Wohnungsbestand.

Ergebnisse der GWZ sind sowohl deutschlandweit als auch europaweit vergleichbar, da die Erhebung nach der EU-Verordnung (EU) 2017/712 vom 20. April 2017 durchgeführt wird. Diese Verordnung gibt beispielsweise einen Rahmen für die Erhebungsmerkmale und Stichtage vor.

Die GWZ erfasst Wohnraum, der dem allgemeinen Wohnungsmarkt zur Verfügung steht.1 Die mit der GWZ ermittelten Zahlen sind somit nicht nur ein wichtiges Werkzeug für raumplanerische und politische Entscheidungen, sondern insbesondere auch vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussionen zum Thema Wohnraum in Deutschland bedeutsam.

Was wird erfragt?

Eine wichtige Frage, die dieser Beitrag auch beantworten soll, ist, was im Rahmen der GWZ überhaupt erfragt wird. Die Auskunftspflichtigen müssen, im Vergleich zu anderen Erhebungen der amtlichen Statistik, bei der GWZ nur wenige Fragen beantworten. Zu Gebäuden werden lediglich sechs Fragen gestellt.2 Darüber hinaus gibt es noch wenige Fragen zu jeder Wohnung im Gebäude. Weiterhin werden für die Haushaltegenerierung bis zu zwei Bewohnernamen abgefragt. Dies dient unter anderem einer eindeutigen Verknüpfung von im Rahmen der Haushaltegenerierung erzeugten Haushalten mit konkreten Wohnungen.

Infokasten 1: Fragen im Rahmen der Gebäude- und Wohnungszählung

Fragen zum Gebäude
– Baujahr
– Gebäudeart (z. B. Wohngebäude oder sonstiges Gebäude mit Wohnraum)
– Gebäudetyp (z. B. Ein- oder Mehrfamilienhaus)
– Zahl der Wohnungen im Gebäude
– überwiegende Heizungsart
– Art des Eigentümers (z. B. Privatperson oder Wohnungsunternehmen)

Wohnungsfragen
– Art der Wohnungsnutzung
– Fläche der Wohnung
– Zahl der Räume

Derzeit noch offen, aber relativ wahrscheinlich ist auch die Aufnahme von Fragen zur Nettokaltmiete, zu Leerstandsgründen und Leerstandsdauer einer Wohnung.

Ein Blick auf frühere Erhebungen zeigt, dass es im Zeitverlauf durchaus Unterschiede im Frageprogramm der GWZ gibt. So wurde beispielsweise beim letzten Zensus 2011 noch danach gefragt, ob sich in der Wohnung ein WC befindet und ob die Wohnung mit einer Badewanne oder Dusche ausgestattet ist. Beim Zensus 2021 werden diese Fragen nicht mehr gestellt, da WC, Badewanne oder Dusche heute faktisch überall vorhanden und somit selbstverständlich sind. Beim Zensus 2021 werden auch keine Fragen danach gestellt, ob die Wohnung mit Mitteln des sozialen Wohnungsbaus gefördert wurde. Bei der Volkszählung 1987 war dies noch der Fall.

Derzeit ist das Zensusgesetz 2021 noch nicht verabschiedet und liegt nur als Entwurf vor. Ob Fragen zur Nettokaltmiete oder zum Leerstand einer Wohnung aufgenommen werden, ist daher noch unklar. Im Rahmen des Entwurfs für das Zensusgesetz 2021 wurde auch diskutiert, ob Fragen zum energetischen Zustand des Gebäudes gestellt werden sollen. Hierzu gibt es sehr unterschiedliche Auffassungen. Für die Aufnahme eines solchen Merkmals spricht beispielsweise die wohnungspolitische Bedeutung dieser Informationen. Dagegen spricht jedoch unter anderem die Belastung der Auskunftspflichtigen mit zusätzlichen Fragen. Im Ergebnis gilt für die GWZ das, was für alle amtlichen Statistiken gilt: Zwischen einem möglichst hohen Erkenntnisgewinn und einer möglichst geringen Belastung der Auskunftspflichtigen ist abzuwägen.

Erhebungseinheiten der GWZ

Erhebungseinheiten der GWZ sind Gebäude mit Wohnraum, Wohnungen und bewohnte Unterkünfte.

  • Gebäude mit Wohnraum sind für längere Dauer errichtete Bauwerke mit mindestens einer Wohnung und einem eigenen Zugang. Somit zählen beispielsweise auch Verwaltungsgebäude mit einer Hausmeisterwohnung zu den Erhebungseinheiten.
  • Wohnungen sind nach außen abgeschlossene und zu Wohnzwecken bestimmte Räume mit einem eigenen Zugang, die die Führung eines eigenen Haushalts ermöglichen.
  • Bewohnte Unterkünfte stellen behelfsmäßige Bauten wie z. B. Wohnbaracken oder Wohnwagen dar, sofern mindestens eine Person mit Hauptwohnsitz unter dieser Anschrift wohnt.

Ferienwohnungen oder Gebäude, die leer stehen, weil sie beispielsweise abgerissen werden sollen oder aber reine Gewerbebauten wie z. B. Lagerhallen, Bürogebäude und Supermärkte zählen dagegen nicht zu den Erhebungseinheiten.

Derzeit finden die Vorbereitungen zur GWZ im Jahr 2021 statt. Während dieser Vorbereitungen muss die Grundgesamtheit der Erhebungseinheiten festgestellt werden. Alle Erhebungseinheiten werden mit ihren Anschriften im sogenannten Steuerungsregister geführt. Dieses Register wird derzeit aufgebaut und bis zur Durchführung der GWZ im Jahr 2021 gepflegt. Zum Aufbau des Steuerungsregisters werden die Erhebungseinheiten der GWZ mit Hilfe unterschiedlicher Quellen ermittelt. Zu den verwendeten Quellen zählen beispielsweise die georeferenzierten Adressdaten des Bundesamtes für Kartographie und Geodäsie (BKG), die Melderegister der Kommunen, das Amtliche Liegenschaftskatasterinformationssystem (ALKIS) der Landesvermessungen sowie das dauerhafte Anschriftenregister, das vom letzten Zensus 2011 verblieben ist. Das Steuerungsregister wird zwar zentral vom Statistischen Bundesamt geführt. Aufbau und Pflege der Datenbestände erfolgen jedoch überwiegend durch die Statistischen Landesämter.

Wer ist an der GWZ beteiligt?

Neben den Statistischen Landesämtern und dem Statistischen Bundesamt sind für die GWZ noch eine Reihe weiterer Akteure von Bedeutung. Als eine wichtige Gruppe sind hier die Auskunftspflichtigen zu nennen. Da die GWZ im Rahmen einer bundesweiten Vollerhebung als Primärbefragung stattfindet, für die Auskunftspflicht besteht, sind nach dem ZensG 2021 §243 die Eigentümerinnen und Eigentümer sowie die Verwalterinnen und Verwalter aber auch Erbbauberechtigte oder sonstige Verfügungsberechtigte von Gebäuden mit Wohnraum, bewohnten Unterkünften und Wohnungen auskunftspflichtig.

Infokasten 2: Primär- und Sekundärbefragung

Bei Erhebungen kann zwischen Primär- und Sekundärerhebungen unterschieden werden. Bei einer Primärerhebung werden Daten speziell für die jeweilige Statistik erfasst. Dies kann beispielsweise durch eine direkte Befragung von Auskunftsgebenden geschehen. Neben der GWZ ist der Mikrozensus ein typisches Beispiel für eine Primärerhebung in der amtlichen Statistik.   Ein großer Teil der amtlichen Statistiken basiert jedoch auf sekundär erhobenen Daten. Bei einer Sekundärerhebung werden Daten genutzt, die bereits bestehen bzw. schon in einem anderen Zusammenhang erhoben wurden. Die Informationen müssen somit nicht extra erfasst werden. Dies spart Zeit und vor allem Kosten. Die Statistischen Ämter nutzen hierbei vielfach Daten, die bereits bei anderen Behörden vorliegen. Neben der Verwendung von Daten der Melderegister beim Zensus 2021 ist die Bevölkerungsstatistik ein typisches Beispiel für Sekundärerhebungen, da hier insbesondere Daten der Standesämter (Geburten, Sterbefälle oder Eheschließungen) oder der Familiengerichte (Scheidungen)  genutzt werden.

Alle Auskunftspflichtigen werden zur Durchführung der GWZ postalisch angeschrieben. Damit dies gelingt, müssen im Vorfeld zwei grundlegende Dinge erfüllt sein:

  • Zum einen muss für jede Erhebungseinheit nach Möglichkeit genau eine auskunftspflichtige Person bekannt sein.
  • Zum anderen muss für jede auskunftspflichtige Person eine aktuelle Zustellanschrift vorliegen.

Hierzu wird im Vorfeld der Erhebung ein Bestand mit Eigentümerdaten aufgebaut und in der Folge mit dem Steuerungsregister verknüpft. Für den Aufbau des Eigentümerdatenbestands (EDB) spielen weitere Akteure eine wichtige Rolle. So werden unter anderem Angaben zu Eigentümerinnen und Eigentümern aus den Grundsteuerverfahren verwendet. Die Angaben werden in Hessen dabei sowohl von der Oberfinanzdirektion in Frankfurt am Main (OFD) als auch von den Grundsteuerstellen der 423 hessischen Kommunen an das Hessische Statistische Landesamt (HSL) übermittelt. Knapp die Hälfte der hessischen Kommunen wird bei der Grundsteuer technisch von der Ekom21, einem kommunalen IT-Dienstleistungsunternehmen betreut, das somit als weiterer Akteur für die Datenübermittlung eine Rolle spielt.  

Infokasten 3: Warum sind Grundsteuerdaten für die GWZ besonders interessant?
Die Grundsteuer ist eine Gemeindesteuer mit der das Eigentum an Grundstücken und deren Bebauung besteuert wird. Grundlage für die Ermittlung der Höhe ist der sogenannte Einheitswert, der von den Finanzverwaltungen festgestellt wird. Die Grundsteuer A bezieht sich auf agrarische – also landwirtschaftlich genutzte – Grundstücke, die Grundsteuer B auf bebaute bzw. bebaubare Grundstücke und darauf stehende Gebäude. Die Gemeinden ziehen die Grundsteuer in der Regel direkt von den Eigentümerinnen und Eigentümern der Gebäude und Grundstücke ein. Für den Versand der Steuerbescheide enthalten die Grundsteuerdaten deshalb aktuelle und gut gepflegte Eigentümeranschriften. Diese Anschriften werden wiederum im Rahmen der GWZ für die Zusendung der Erhebungsunterlagen benötigt.  

Eine wichtige Rolle spielt für den Aufbau des EDB auch das Hessische Landesamt für Bodenmanagement und Geoinformation (HLBG). Vom HLBG werden Daten aus dem Amtlichen Liegenschaftskatasterinformationssystem (ALKIS) an das HSL übermittelt. Die Verwendung von ALKIS-Daten ist beim Zensus 2021 neu. Die Daten enthalten neben Angaben zu den Eigentümerinnen und Eigentümern auch wichtige Informationen zu Gebäuden und Grundstücken wie z. B. Geokoordinaten oder die Nutzungsart.

In einigen anderen Bundesländern werden darüber hinaus auch Daten von Ver- und Entsorgungsbetrieben verwendet. Da die Erfahrungen aus dem Zensus 2011 in Hessen jedoch gezeigt haben, dass diese Betriebe oftmals keine Informationen zu den Eigentümern vorliegen haben, verzichtet das HSL für den Zensus 2021 auf diese Daten.

Die rechtliche Grundlage für die genannten Datenübermittlungen bilden §8 und §12 des Zensusvorbereitungsgesetz 2021 (ZensVorbG 2021). Genauso wie die im Jahr 2021 zu befragenden Eigentümerinnen und Eigentümer sind auch die zuvor genannten Institutionen wie die Landesvermessung oder die Grundsteuerstellen zur Übermittlung der Informationen an die amtliche Statistik verpflichtet.

Sonderfall Großeigentümer

Einen Sonderfall stellen die sogenannten „Großeigentümer“ dar. Dies sind Wohnungsunternehmen, Wohnungsbaugenossenschaften oder aber auch kommunale Wohnungsgesellschaften und sonstige in der Wohnungswirtschaft tätige Unternehmen, die umfangreiche Gebäude- und Wohnungsbestände besitzen und diese unternehmerisch verwalten. In Hessen befanden sich im Jahr 2011 fast 15 % der Wohnungen im Besitz von Großeigentümern oder wurden von diesen verwaltet. Bundesweit wurden sogar über 19 % aller rund 40,5 Millionen Wohnungen von gewerblichen Anbietern vermietet bzw. verwaltet. Die Großeigentümer stellen somit einen wichtigen Faktor für die erfolgreiche Durchführung der GWZ dar.

Großeigentümer haben auf Grund der hohen Zahl an Wohnungsbeständen eine Vielzahl an Auskunftspflichten zu erfüllen. Damit die Belastung im Rahmen der Auskunftspflicht möglichst gering bleibt, können die Großeigentümer ihre Auskünfte direkt aus ihrem IT-System erteilen. Hierzu findet für die Großeigentümer im Rahmen der GWZ eine gesonderte Behandlung statt.

Vorab müssen die Großeigentümer jedoch erst einmal ermittelt werden. In einem ersten Schritt wurde daher im Jahr 2018 die Recherche potenzieller Großeigentümer durchgeführt. Als Recherchequellen sind in Hessen neben dem statistikinternen Unternehmensregister auch öffentlich zugängliche Quellen wie die Markusdatenbank des  Bureau van Dijk oder die Recherche im Internet genutzt worden. Darüber hinaus fand auch eine Befragung bei den hessischen Kommunen statt. Als Ergebnis dieser Recherchearbeiten wurden in Hessen rund 3100 potenzielle Großeigentümer ermittelt.

Ab Januar 2019 erfolgte dann als zweiter Schritt die so genannte Berichtskreisklärung. Hierzu wurden die rund 3100 Unternehmen angeschrieben und befragt, ob es sich bei diesen auch tatsächlich um Großeigentümer mit einer entsprechenden Anzahl an Wohnungsbeständen handelt. Die Beantwortung der freiwilligen Befragung erfolgte über ein IDEV-Formular4. Von den Unternehmen, die durch die Befragung als Großeigentümer bestätigt wurden, sollen im Sommer 2019 Listen aller Gebäudeanschriften, die sich im Eigentum oder der Verwaltung befinden – sogenannte Bestandslisten –, angefordert werden.

Im Jahr 2020 werden in einem weiteren Schritt bei den Großeigentümern Änderungen im Gebäude- und Wohnungsbestand wie z. B. Käufe, Verkäufe, Abriss oder Neubau erfragt. Darüber hinaus haben die Großeigentümer dann auch die Möglichkeit Testdaten zu senden, um eine reibungslose Datenübermittlung zum Stichtag sicherzustellen. Die eigentliche Befragung der Großeigentümer erfolgt wie bei allen Eigentümerinnen und Eigentümern im Rahmen der GWZ-Haupterhebung im Jahr 2021.

Großeigentümer agieren oftmals in verschiedenen Bundesländern. Um zu verhindern, dass diese bei der Berichtskreisklärung von mehreren Landesämtern angeschrieben werden, ist in der Regel dasjenige Landesamt zuständig, in dessen Bundesland sich der Hauptsitz des Unternehmens befindet. In Zweifelsfällen findet ein Austausch zwischen den Statistischen Landesämtern statt. Bei der Haupterhebung im Jahr 2021 erfassen die Landesämter dagegen nur die Gebäude und Wohnungen in ihrem Bundesland.

Ablauf der GWZ

Wie für den gesamten Zensus gilt selbstverständlich auch für die GWZ als Stichtag voraussichtlich der 16. Mai 2021. Auf diesen Tag werden sich alle Fragen der GWZ beziehen. Vor und nach diesem Stichtag laufen jedoch eine Vielzahl von Prozessen ab, die für die Durchführung dieser umfangreichen und aufwändigen Erhebung notwendig sind. Sehr grob kann man den Ablauf der GWZ in drei Abschnitte einteilen:

  • Vorbereitung
  • Datenerhebung
  • Plausibilisierung und Veröffentlichung

Abbildung 1: Meilensteine der Gebäude- und Wohnungszählung

Aktuell findet die Vorbereitung der GWZ statt. Neben der Erstellung von Fachkonzepten für die Durchführung der Erhebung sind beispielsweise der zuvor beschriebene Aufbau und die Pflege des Eigentümerbestandes wesentliche Bestandteile der Vorbereitung. Der Eigentümerdatenbestand umfasst allein in Hessen Eigentümerinnen und Eigentümer von rund 1,85 Millionen Gebäuden mit Wohnraum bzw. Wohnungen. Für den Aufbau des Eigentümerdatenbestandes erfolgte bereits im Frühjahr 2018 eine erste Lieferung von Daten aus ALKIS. Diese Daten enthalten wichtige Angaben über Eigentümerinnen und Eigentümer, Gebäude und Anschriften. Parallel dazu fand auch die Vorbereitung der Grundsteuerstellen sowie der Oberfinanzdirektion (OFD) auf die erste Datenlieferung im Oktober 2018 statt.

Da die Aktualität der Angaben zu Eigentümerinnen und Eigentümern in den verschiedenen Quellen sehr unterschiedlich sein kann, werden Daten aus mehreren Quellen verwendet. Derzeit erfolgt im Hessischen Statistischen Landesamt (HSL) die Kontrolle und Aufbereitung der gelieferten großen Datenbestände aus den verschiedenen Quellen. Im Rahmen der Datenaufbereitung sind sehr aufwändige, vielfach auch manuelle Arbeiten nötig. Denn auch wenn die einzelnen Quellen die Daten alle im vorgegebenen Format geliefert haben, unterscheiden sich die Daten häufig in ihrer Struktur voneinander.

Im Januar dieses Jahres startete zudem die sogenannte Berichtskreisklärung der Großeigentümer, bei der etwa 3 100 recherchierte potenzielle Großeigentümer in Hessen angeschrieben wurden. Ab Anfang 2020 erfolgen Aktualisierungslieferungen aus ALKIS sowie von der OFD und den Grundsteuerstellen. Ebenso werden auch von den Großeigentümern Änderungen beim Gebäude- und Wohnungsbestand erfragt.

Mit dem voraussichtlichen Zensusstichtag am 16. Mai 2021 startet die Datenerhebung. In der Folge erhalten die rund 1,5 Millionen Eigentümerinnen und Eigentümer von Wohngebäuden oder Wohnungen in Hessen ein Anschreiben vom HSL mit einer Zugangskennung für die Onlinebefragung (IDEV). Sofern Auskunftspflichtige nicht in der Lage sind online zu antworten, werden auch alternative Antwortwege zur Verfügung stehen. Die Erhebungsphase wird sich über einen Zeitraum von etwa fünf Monaten erstrecken und auch ein Mahnwesen umfassen. Parallel zur Datenerhebung findet auch die Plausibilisierung der erhobenen Daten statt. Bei der Onlinebefragung findet ein Teil der Plausibilisierung bereits direkt bei der Dateneingabe statt. Durch eine hohe Quote an Online-Meldungen können somit in erheblichem Maße Zeit und Kosten für die nachträgliche Datenaufbereitung eingespart werden. Dennoch wird sich die Plausibilisierung der Daten bis Anfang 2022 erstrecken. Nachdem alle Daten eingegangen, plausibilisiert und aufbereitet sind, erfolgen deren Auswertung und die Veröffentlichung von Ergebnissen. Die Veröffentlichung von Ergebnissen soll 18 Monate nach dem Zensusstichtag erfolgen.

Die Zukunft der GWZ

Mit etwa 1,5 Millionen Auskunftspflichtigen allein in Hessen ist die GWZ derzeit die umfangreichste Befragung der amtlichen Statistik. In der Folge sind auch der Aufwand und die Kosten für diese Erhebung sehr hoch. Es stellt sich daher die Frage, wie die Gewinnung von Daten zu Gebäuden mit Wohnraum, Wohnungen und bewohnten Unterkünften zukünftig ausgestaltet werden kann, um die Kosten so weit wie möglich zu senken und die Belastung für die Auskunftspflichtigen zu minimieren. Ein Ansatz, der zurzeit diskutiert wird, ist der Aufbau eines Gebäude- und Wohnungsregisters. Dieses Register könnte – ersten Überlegungen nach – mit Daten aus der Grundsteuer gepflegt werden, indem die im Rahmen einer Grundsteuerreform geplanten Grundstücksdatenbank der Finanzverwaltung genutzt wird. Das Gebäude- und Wohnungsregister wäre dann in der Folge ein Bestandteil des für das vom Statistischen Bundesamt im Jahr 2031 angestrebten, vollständig registerbasierten Zensus. Hierbei handelt es sich jedoch zum derzeitigen Stand um Überlegungen. Wie die GWZ im Jahr 2031 tatsächlich aussehen wird, ist noch offen.

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  1. Vgl. Begründung zum ZensG 2021.
  2. Zum derzeitigen Stand (Mai 2019) des Entwurfs für das Zensusgesetz
  3. Zum derzeitigen Stand (Mai 2019) des Entwurfs für das Zensusgesetz
  4. IDEV (Internet Datenerhebung im Verbund) ist eine kostenlose und sichere Möglichkeit für Auskunftspflichtige, Auskünfte über das Internet an die amtliche Statistik zu erteilen. Durch die Online-Erhebung wird der Meldeaufwand erheblich reduziert und gleichzeitig für eine schnellere und kostengünstigere Verarbeitung der Daten gesorgt.

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